6月12日，娄底市司法局行政复议立案室。57岁的黑龙江人王某刚进门，便眼含热泪弯腰向工作人员深深鞠躬，感谢工作人员帮她确认了丈夫的工伤认定，让她重燃生活的希望。

民敢不敢告官，是衡量社会法治进步的重要标志之一折射的是地方治理是否能够真正实现从人治到法治的转变，体现了一个地方的法治环境和司法公正。而“民告官”的路径是否全面畅通，更是考验一个地方的法治政府建设水平。

作为全省唯一荣获“2019年全国法治政府先进单位”的司法行政机关，娄底市司法局近年来共办结行政复议案件531件，其中维持284件，经调解后撤回122件，以撤销、变更、确认违法、责令履职的方式综合纠错125件，综合纠错率达23.5%，运用行政复议调解为政府挽回损失9000余万元。

行政复议是什么，有哪些作用，哪些情况可申请行政复议，司法局如何开展行政复议工作?近日，《法制周报》记者走进娄底市，探寻行政复议背后的故事。

一份被撤销的工伤认定

“是你们帮我在异乡找回了活下去的希望。申请行政复议是我最正确的选择，否则真不知道后果会怎么样。”说起自己的遭遇，王某激动不已。

2019年7月27日上午，在黑龙江某医院ICU照顾重病父亲的王某多次致电丈夫裴某未能接通，一种不祥的预感涌上心头。结果，当120医务人员赶到王某在娄底的家时，发现裴某死亡并已出现尸斑，警方排除了他杀和自杀。

裴某是娄底市某单位职工。王某认为，丈夫7月26日晚7时31分许在单位加班，因身体不适回家继续工作，当晚突发疾病去世。她向申请工伤认定，后者认为裴某在家病亡不属于工伤或视同工伤情形，不予认定。

“我没有工作，儿子也未成家还失业了，房子还在还贷，丈夫是家中的顶梁柱。”丈夫突然去世，王某的“天塌了”，不能认定工伤让她感到绝望。

裴某供职单位领导同情王某遭遇，指派人员带王某到市司法局进行行政复议。2019年12月20日，市司法局受理了该起行政复议。此后，市司法局行政复议科工作人员开始往返多地了解情况。经过10余天的调查，收集了数份证据得出初步结论。

“《工伤保险条件》第15条规定，视同工伤应当符合工作时间、工作岗位、突发疾病、径直死亡或者在48小时内经抢救无效死亡4个要件。”工作人员认为，裴某当晚在办公室向上级填报数据后，回到家中等待数据审核结果，应当视为工作时间的延续和工作岗位的延伸。医疗机构后诊断认定裴某死于心跳呼吸骤停，其独自在家发病时难以自救，是其死亡的主因。

工作人员告诉记者，根据相关规定，人社部门被赋予调查核实工伤相关事实的职责和权力，但未能举证证明裴某的死亡不属于工亡，“因此，人社部门作出不予认定工伤决定属事实不清、证据不足”。

今年3月4日，经娄底市长签字批准，市司法局撤销了人社部门对裴某的《不予认定工伤决定书》，要求人社部门收到撤销决定之日起60日内重新作出工伤认定。

强强联合疏通“民告官”救济通道

“行政复议是‘民告官’的一种途径，只要老百姓认为行政机关作出的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，在接到行政机关出具的相关决定60日内，均可向上一级行政机关申请行政复议。”娄底市司法局副局长敖晖向记者解释何为行政复议，行政复议机关立案后，依法进行合法性、适当性审查，并作出维持、撤销、确认违法的决定。

敖晖说，接受群众申请后，行政复议机关在5个工作日内作出是否立案的决定，7天内通知作出具体行政决定的行政机关，该行政机关须在10天内答复，一般案件在2个月内结案，疑难案件可延长至3个月。申请行政复议当事人对行政复议机关作出的决定不服的，可将行政复议机关、作出具体行政处罚的行政机关一起列为被告向法院起诉。

据了解，目前“民告官”有两种法律途径，即行政复议与行政诉讼。相对于行政诉讼，行政复议有着免费、便民、快捷、受审范围广等优势。

2019年1月，娄底市司法局与市法制办重组，形成了行政立法、行政执法、刑法执行、公共法律服务的大司法格局。重组后的司法局如何开展行政复议工作?“可谓是强强联合，原司法局的法律专业人才很多，两个机关合并后整合了资源可以更好地开展相关工作。”敖晖介绍，司法局设置了独立的行政复议科，调集精兵强将充实队伍，通过开展重大行政复议案件听证观摩、疑难行政复议案件专题研讨、典型行政复议案例征集等活动形成工作合力，推动工作纵深开展。

“机构改革后，行政复议可以充分利用司法所资源，将‘触角’延伸至乡镇。”涟源市司法局专业从事相关工作多年的谭良鸿表示。

创新办案打破“官官相护”质疑

一方面要保护人民群众的合法权益，另一方面要维护政府行政机关的权威，作为行政复议机构，如何平衡两者之间的关系?从事行政复议工作21个年头的敖晖深有感触。

“为保障政府部门高效履职，法律授予了政府部门诸多权力。行政机关在执法时，必须公平公正，才能赢得老百姓的尊敬。”敖晖说，如行政机关执法不规范，行政复议机关有义务和责任进行纠正，“纠正问题就是在维护政府部门的权威”。

2019年9月28日，新化县石某因吴某阻止自己修路上门讨说法引起互殴。公安部门组织调解未果，对石某作出拘留10日罚款200元、吴某拘留3日的行政处罚。

石某认为公安部门处罚不公，遂申请了行政复议。行政复议机关认为，石某不能正确处理矛盾纠纷，未经同意擅自进入他人住宅，被要求退出表示拒绝存在较大过错，被殴打的吴某已满60周岁，据《治安管理处罚法》第43条应当提高量罚幅度，公安部门作出的行政处罚量罚适当应当维持。

作为一种行政监督制度和行政救济行为，行政复议是行政机关内部层级监督的重要手段。正因如此，行政复议往往被认为有“官官相护”嫌疑。为解决这一问题，娄底市创造性地运用了“窗口前移，听证审理，调解结案”的案件办理方式。

对于案情简单、事实清楚的行政复议，采取“窗口前移”模式，在立案受理前充分释法说理，疏导情绪，化解争议。对于涉及面广、影响较大的行政复议，在书面审理之外，采取“听证”形式，为各方当事人提供对话、沟通的平台，缓和当事人之间的对立情绪，使群众感受到办理行政复议案件的公开性和透明性。

“在行政复议案件中，我们更加突出群众合法权益的保护及对行政权力的监督。”双峰县司法局局长向永华对记者说，在案件审理中，司法部门坚持不办“人情案”“关系案”，以事实和法律作为定案标准，切实做到该维持的维持、该撤销的撤销、该变更的变更。

争取调解结案做到“案结事了”

社会和谐是行政复议的最高追求，“调解结案”成为解决行政复议的重要方式。

今年4月8日，涟源市司法局撤销某市人社部门关于A建筑公司的《认定工伤决定书》。

2017年6月5日，姚某(化名)在娄底市疾病防控中心诊断为煤工尘肺3期职业病，遂以A建筑公司为用人单位申请进行工伤认定。2018年11月16日，人社部门作出工伤认定。A建筑公司不服，遂向涟源市司法局申请行政复议。

司法局工作人员审理查明，姚某2015年12月14日起在A建筑公司工作，双方签订劳动合同但未做入职体检。2017年1月20日，姚某在上班时因交通事故受伤并认定工伤后给予赔偿。2018年3月9日，姚某再次申请对尘肺病进行工伤认定。

工作人员发现，姚某在A建筑公司工作前曾在涟源市相关煤矿工作长达24年，长时间接触煤矽尘。“姚某在A建筑公司做杂工时间仅1年左右。”涟源市司法局相关人员表示，根据尘肺病的形成特点和原因可推定姚某患病与A建筑公司没有直接因果关系，确定工伤证据不足。

案结事未了。姚某家庭困难又亟需医疗费用，涟源市司法局考虑到A建筑公司在姚某入职前并未进行职业健康检查，存在相应过错，随即组织双方调解。后双方达成协议，由A建筑公司补偿姚某3万元，解决了姚某的实际困难。

涟源市司法局局长胡凌云介绍，该市充分发挥调解、和解在行政复议工作中定分止争作用，提高行政复议化解矛盾纠纷能力。

娄底市两级司法局一年要处理行政复议案件273件，其中三成以上是以调解方式结案。

让行政复议成为化解矛盾的“灵药”

行政复议决定一经送达，行政复议被申请人在收到决定书后必须履行。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，将按《行政复议法》第37条规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过或降级、撤职、开除的行政处分。

因此，有些行政机关不理解。“在送达《决定》之前到相关行政机关说明为何作出决定，法律依据是什么等等，争取让对方心服口服。”娄底市司法局局长周小平告诉《法制周报》记者，随着该市法治建设进程的不断推进，依法决策、依法行政、依法解决争议已成为法治政府建设的必然要求。运用法律手段解决各种矛盾和争议，已成为人民群众的新期待。

“加强行政复议工作，不仅是维护群众权益的重要手段和建设法治政府的重要抓手，更是化解社会矛盾的重要措施，能够把相当一部分行政争议化解在萌芽、化解在基层、化解在行政系统内部，保障社会大局和谐稳定。”周小平表示，当前全市各方面建设正处于爬坡过坎、蓄势崛起的关键阶段，政府能不能自觉依法行政、严格依法办事，直接关系到法治建设进程，行政复议已纳入年度法治政府建设考核内容。

“通过行政复议可以纠正下级行政机关的违法或不当行为，有利于保障和监督行政机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责、落实责任，让‘有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿’的依法行政要求落到实处，加快法治政府建设进程。”周小平说。

下一步，娄底市司法局将在全市全面推行调解办案，注重充分释法说理和听证方式审理，将调解工作贯穿案件办理全过程。此外，全面增强办案能力，加强领导、机制、硬件保障，为提升办案质量创造良好条件，全面落实科室提出意见形成报告、分管副局长召集会议集体研究、局长听取汇报审核文书的三级案件审查制度。

周小平表示，“当前，正是行政复议改革、《行政复议法》修订的重要阶段，我们有信心、有决心在现有工作基础上，以新担当、新作为书写行政复议新篇章。”